Samenvatting actal

samenvatting actal

Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) bestaat sinds 2000. Het is een tijdelijk adviescollege onder de Kaderwet adviescolleges. In de afgelopen tien jaar is het college eenmaal, in 2006, opnieuw ingesteld en de zittingstermijn van het college is enkele malen verlengd. Daarbij is telkens de opdracht uitgebreid.

Oorspronkelijk had het adviescollege als missie het bewerkstelligen van een cultuuromslag bij regelgevers die er op gericht is dat zij bij hun werkzaamheden voortdurend de gevolgen van regelgeving voor administratieve lasten voor bedrijven laten meewegen. Daartoe diende het adviezen uit te brengen aan regering en parlement over voorgenomen wet- en regelgeving. In de loop der jaren is de taak uitgebreid naar gevolgen voor administratieve lasten voor burgers. Ook kreeg het een taak op het vlak van bestaande wet- en regelgeving. Bij de laatste verlenging in 2008 is in het Instellingsbesluit de opdracht uitgebreid tot advisering over strategische vraagstukken op het terrein van regeldruk onder meer voor professionals en advisering van andere overheden (provincies en gemeenten) op het terrein van regeldruk. De huidige instellingsduur eindigt op 1 juni 2011.

Op grond van artikel 28 van de Kaderwet adviescolleges dient Actal elke vier jaar een evaluatierapport op te stellen over het eigen functioneren. KplusV organisatieadvies (KplusV) heeft het evaluatieonderzoek in 2010 uitgevoerd in opdracht van Actal. Het evaluatierapport treft u hierbij aan. Het behandelt de effectiviteit van Actal – onder meer in het realiseren van zijn missie – en de efficiency van zijn werkzaamheden. Het rapport gaat tevens in op de positie van Actal in zijn omgeving en de ontwikkeling die daarin is waar te nemen.

Het rapport presenteert in hoofdstuk 3 de bevindingen van de interviews en documentanalyses van dit onderzoek. In hoofdstuk 4 geeft KplusV op basis van de bevindingen antwoorden op de vragen naar effectiviteit, efficiency en kwaliteit van het werk van Actal en over de positie en taakinvulling van het adviescollege. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies van de evaluatie. In een Epiloog schetst KplusV vanuit de resultaten van de evaluatie, lijnen voor de wijze waarop kan worden gewaarborgd dat in de toekomst regelgevers structureel aandacht blijven schenken aan vermindering van regeldruk en aan andere effecten van regelgeving voor bedrijven, burgers en professionals en aan interbestuurlijke effecten.

De evaluatie heeft betrekking op de periode 2007 tot medio 2010. In de evaluatie is aandacht besteed aan de adviezen in het kader van de ex ante toetsing van administratieve lasten, de strategische advisering, de advisering aan provincies en gemeenten en aan de internationale activiteiten van Actal.

Ex ante toetsing Administratieve lasten
KplusV concludeert dat Actal in de onderzochte periode productief is geweest op het vlak van afhandeling van dossiers bij de ex ante toetsing. Naast behandeling van dossiers en adviezen over dossiers heeft Actal gewerkt aan het tot stand brengen van convenanten met een aantal ministeries opdat die de toetsing zelf ter hand nemen en een advies van Actal niet meer hoeft te worden verstrekt. De totale productie is bereikt met een college en staf van beperkte omvang. De ex ante toetsing en advisering worden doorgaans snel uitgevoerd en vormen geen belemmering in de voortgang van de regelgevingsprocessen. De adviezen zijn gebaseerd op consequente en deskundige toetsing van het gebruik van het standaardkostenmodel en komen tot stand in overleg met de dossierhouders binnen de ministeries.

De adviezen kennen een constante en voldoende kwaliteit. KplusV concludeert dat Actal op dit onderdeel van zijn taak efficiënt en kwalitatief voldoende opereert.

De centrale vraag is of Actal heeft bijgedragen aan een cultuuromslag bij de regelgevers op de departementen als het gaat om rekening houden met administratieve lasten. Met andere woorden, is Actal effectief geweest op dit vlak? Voor het in beeld brengen van deze cultuuromslag is vanaf het eerste instellingsbesluit het begrip ‘verinnerlijking’ gehanteerd. Er zijn de afgelopen jaren verinnerlijkingsonderzoeken uitgevoerd. Ook in 2010 is zo’n onderzoek uitgevoerd. Daarin wordt geconcludeerd dat de verinnerlijking bij medewerkers van departementen is toegenomen, zij het dat het houdingsaspect, dat gehanteerd wordt naast de aspecten kennis en gedrag, broos is. De resultaten van het evaluatieonderzoek van KplusV grotendeels overeen met die van het verinnerlijkingsonderzoek. Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de toetsing op ministeries adequaat wordt uitgevoerd.

Dat de ex ante toetsen worden uitgevoerd op de departementen en er enige toename is in de verinnerlijking van ‘rekening houden met administratieve lasten’, is het gevolg van verschillende factoren. Die hebben onder meer betrekking op de kwantitatieve doelen inzake vermindering van regeldruk die het kabinet Balkenende IV heeft gesteld, de programma’s en programmadirecties voor regeldrukvermindering binnen de rijksdienst, het instellen van coördinatoren voor administratieve lasten binnen de departementen en interdepartementale overleggen over regeldrukvermindering op het niveau van de coördinatoren en het hoger management. De aandacht voor regeldruk en daarmee voor administratieve lasten als onderdeel daarvan, is op rijksniveau in de onderzoeksperiode in hoge mate geïnstitutionaliseerd geweest.

Ook Actal heeft een positieve bijdrage geleverd aan het feit dat de gevolgen voor administratieve lasten worden meegewogen bij wet- en regelgeving:

• het adviescollege heeft bijgedragen aan de toename van kennis ter zake;
•  de toets is een onvermijdelijke stap in het proces van voorbereiding van wet- en regelgeving;
• de inzet van Actal is deskundig, voorspelbaar en consequent geweest;
• Actal was in de procedure goed bereikbaar, handelde snel en dacht mee met regelgevers over relevante vraagstukken ter zake van administratieve lastenvermindering;
• in de voorbereiding van de convenanten is aandacht geschonken aan organisatorische en procesaspecten van waarborging van de toetsing.

Op een aantal punten heeft het werk van Actal een geen stimulerende invloed gehad op de ontwikkeling van een positieve houding tegenover de toetsing van regelgeving op administratieve lasten, vanwege:

• de sterke nadruk die Actal conform zijn mandaat legt op het nauwgezet toepassen van het standaardkostenmodel en de kwantificering van lasten;
• het accent dat de administratieve lastentoets krijgt vanwege de advisering door Actal, terwijl het één van de zestien toetsen is die regelgevers moeten uitvoeren;
• de noodzaak van volledige toepassing van de toets ongeacht aard van de regeling en de mate waarin administratieve lasten in het geding zijn (vraagstuk van proportionaliteit in de toepassing van de toets).

Binnen de rijksdienst wordt de benadering van Actal te eenzijdig gevonden. Wel wordt onderkend dat Actal op het vlak van toetsing van administratieve lasten in de loop der jaren een nuttige functie heeft vervuld. Als toetsende instantie heeft Actal een stevige positie opgebouwd.

Dit wordt breed onderkend, door bestuurders, politici, maatschappelijke organisaties en vanuit de departementen. Met name parlementariërs en maatschappelijke organisaties wijzen op het belang van de onafhankelijke positie van Actal die heeft bijgedragen aan de transparantie van de wijze waarop bij regelgeving rekening wordt gehouden met administratieve lasten.

In het licht van de oorspronkelijke doelstelling van Actal, namelijk een bijdrage leveren aan de structurele aandacht voor administratieve lasten bij voorbereiding van regelgeving, is het werk van Actal effectief geweest, wordt in het evaluatierapport geconcludeerd.

Er is de laatste jaren nadrukkelijk en breed de behoefte ontstaan aan een breder perspectief op toetsen van effecten van regelgeving dan alleen administratieve lasten. Bij ministeries is behoefte aan zicht op andere aspecten van regeldruk, zoals toezichtslasten, nalevingskosten, uitvoeringskosten en verwervingslasten bij subsidieregelingen. Daar kon Actal bij de ex ante toetsen beperkt aandacht aan besteden. De ruimte die het laatste instellingsbesluit biedt om ex post de bedrijfseffectentoets van regelingen te beoordelen, heeft Actal in de onderzoeksperiode niet weten te benutten. In de beleving op de ministeries is de advisering over ex ante toetsing thans te smal geworden.

Concluderend kan worden gesteld dat Actal een stevige positie heeft verworven op het vlak van ex ante toetsing van administratieve lasten. Het heeft bijgedragen aan het feit dat er standaard aandacht aan wordt besteed door regelgevers. Maar aan het einde van deze laatste zittingstermijn is het perspectief op administratieve lasten te beperkt geworden en moeten regeldruk en effecten van regelgeving in het algemeen bij toetsing in beeld worden gebracht. Het perspectief van regelgevingstoetsen moet worden verbreed

Strategische Advisering
Actal heeft in de onderzoeksperiode de gewenste verbreding naar regeldruk en andere effecten wel in zijn strategische advisering opgepakt. Het heeft verschillende strategische adviezen uitgebracht en onderzoeken naar verschillende aspecten van regeldruk en dienstverlening laten uitvoeren. Hoewel de inhoudelijke kwaliteit van de adviezen en onderzoeken volledig en breed worden onderkend, wordt met name vanuit de ministeries niet zonder meer positief geoordeeld over deze adviezen. De adviezen zijn bij slechts een beperkte groep actoren bekend. In de perceptie van de ontvangers van de adviezen op de departementen sluiten de strategische adviezen te weinig aan bij:

• de aanwezige kennis en informatie op de departementen;
• de relevante probleemstelling bij onderwerpen;
• de afwegingen die in beleid zijn en worden gemaakt;
• de stadia waarin beleidsvorming en regelontwikkeling zich bevinden.

Ook worden de strategische adviezen te weinig vernieuwend gevonden. Ze zijn in de beleving van de actoren binnen de rijksdienst teveel kritisch reagerend op initiatieven vanuit de ministeries in plaats van dat ze zelf verkennend zijn en onderwerpen initiëren.

Hoewel een aantal adviezen aanwijsbaar heeft doorgewerkt in de ontwikkeling van regelgeving – zoals de ‘lex silencio positivo’, mogelijkheden van ‘regulatory impact assessments’ en ‘vaste verandermomenten’ voor regelgeving – is de wijze waarop de meeste strategische adviezen door vertegenwoordigers van ministeries worden gepercipieerd volgens KplusV van invloed op de bruikbaarheid van de adviezen en daarmee de doorwerking ervan in beleid en regelgeving. Ze beperken de effectiviteit van Actal als strategisch adviesorgaan.

Vanuit de ministeries wordt aangegeven dat intensievere communicatie over probleemstelling, inhoud en inbreng van adviezen, zou bijdragen aan de effectieve doorwerking van adviezen.

Dat zou betekenen dat er nauwer moet worden samengewerkt op dit vlak en dat Actal als adviesorgaan op minder afstand van de departementen en het kabinet opereert. KplusV signaleert dat op dit vlak er een spanning is tussen de door maatschappelijke partijen en politici gewenste en gewaardeerde onafhankelijkheid en afstandelijkheid van Actal in de toetsrol (de onafhankelijke ‘waakhond’) en de gevoelde behoefte bij ministeries aan nabijheid in de strategische adviesrol.

Maatschappelijke actoren en politici hebben beperkt zicht op de uitgebrachte strategische adviezen. De maatschappelijke profilering van de adviezen over de specifieke onderwerpen is ook beperkt. Deze actoren oordelen positief op de adviezen die zij wel kennen. Zij wijzen er op dat Actal ook onderwerpen moet kunnen agenderen die (nog) niet passen bij de beleidsagenda’s van het kabinet.

Er is binnen de overheid en bij maatschappelijke actoren veel waardering voor de periodieke voortgangsrapportages die Actal uitbrengt over de vorderingen van het kabinetsbeleid met betrekking tot vermindering van de regeldruk.

Ten aanzien van de strategische advisering concludeert KplusV, dat Actal de breedte van de onderwerpen waarover het kan adviseren wel oppakt, maar dat het sinds 2008 nog niet de positie van effectief adviesorgaan van regering en parlement heeft weten te realiseren.

Overige Advisering
De advisering aan provincies en gemeenten is sinds 2008 nog beperkt in omvang geweest. Actal heeft enkele onderzoeken laten uitvoeren en adviezen gegeven en heeft die in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) breed verspreid onder gemeenten. Er zijn enkele bilaterale contacten geweest met gemeenten en provincies. De strategie van Actal om via bestaande organisaties en bestaande relaties van die organisaties, zoals de VNG, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het ministerie van BZK, de andere overheden te bereiken, lijkt volgens KplusV een logische werkwijze om als relatief kleine organisatie adequaat invulling te geven aan de opgedragen taak jegens deze vele overheden.

Voor provincies en gemeenten en hun koepelorganisaties VNG en IPO is Actal vooral een aanvullend informatiebron en expertisecentrum op het vlak van vermindering van regeldruk. Het is tevens een aanvullend kanaal om te kunnen bewerkstelligen dat regelgeving op rijksniveau minder leidt tot toename van interbestuurlijke lasten.

In internationaal perspectief was Actal de eerste in zijn soort. Het adviescollege is actief geweest bij de totstandkoming van vergelijkbare organisaties in andere EU-landen. Ook hebben Actal en de Regiegroep Regeldruk samengewerkt aan de verspreiding van het standaardkostenmodel naar andere landen. Met zijn huidige zusterorganisaties is Actal actief om in ‘Brussel’ bij de EU de toetsing van regelgeving aan lasten voor burgers en bedrijven op de agenda te krijgen en te houden.

Dankzij inspanningen van Actal, de Nederlandse regering en ministeries staat Nederland internationaal bekend als een land waar actief wordt gewerkt aan regeldrukvermindering. Internationale organisaties dringen bij Nederland er op aan om te komen tot verbreding van het perspectief op analyse en toetsing van effecten van regelgeving.

Toekomst
In de onderzoeksperiode is de politiek-bestuurlijke aandacht verbreed van administratieve lasten naar regeldruk en nog breder naar integrale afweging van kosten en baten van regelgeving. In de toekomst zet zich dit naar verwachting van KplusV door. Aandacht bij regelgevers voor deze aspecten is geen vanzelfsprekendheid. Zij zal moeten concurreren met andere belangen, wensen en doelen. De kern van de activiteiten van Actal die gericht is op ex ante toetsing van administratieve lasten, is thans te smal geworden. In zijn huidige vorm sluit Actal niet meer aan bij de verbrede aandacht voor regeldruk en overige effecten van regelgeving.

Voortbouwend op de evaluatieresultaten schetst KplusV in de Epiloog van dit rapport lijnen voor de wijze waarop in de toekomst kan worden gewaarborgd dat rekening wordt gehouden met effecten van regeldruk, andere effecten voor bedrijven, burgers en professionals en interbestuurlijke effecten. Op dit vlak dienen in en rond de departementale regelgevers een aantal functies te worden georganiseerd:

• adviesfunctie;
• toetsfunctie;
• stimuleringsfunctie.

Om te waarborgen dat die functies effectief kunnen worden uitgevoerd, worden aanvullende randvoorwaarden geschetst:

• politiek-bestuurlijke randvoorwaarden;
• organieke randvoorwaarden: inrichting van organisatie en processen en vastleggen van verantwoordelijkheden; sturing vanuit het hoger management; interdepartementale coördinatie;
• checks and balances gericht op het transparant maken van de toetsing en de resultaten van de toetsing.

De politiek is thans aan zet om aan te geven op welke gewenste wijze kan worden gewaarborgd dat regeldruk en andere effecten van regelgeving worden meegenomen bij de voorbereiding en besluitvorming over wet- en regelgeving. Daarbij is tevens de vraag aan de orde op welke wijze de functies moeten worden georganiseerd en of er moet worden overgegaan tot de instelling van een externe instantie of aansluiting bij een bestaande instantie.

Meer informatie
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Robert Capel en Henry Potman, telefoon (026) 355 1 355.